崇明生态岛有一根“探针”

崇明的滩涂面积大、分布广，过去对滩涂的保护管理不够精细。崇明世界级生态岛“十三五”规划出台后，滩涂资源开发利用受到了更加严格的规范。图为崇明东滩候鸟保护区。黎军摄

2017年6月5日，又一个世界环境日，设立在崇明法院的上海首个环境资源审判庭满周岁了。一年间，崇明岛上的环资庭共受理环境资源案件75件，占崇明法院同期收案总数的0.9%。案子不多，也没有轰动一时的大新闻。对“生态崇明”来说，这是件好事情。

细看一年案件样本，却颇令人回味。比如，涉案因素排名最高的是畜禽养殖涉污类，占总数的37%———养猪养牛这些看似“道法自然”的岛上生活，以生态岛建设的标准衡量却不够生态。那么，崇明岛的生产生活形态，离现代的世界级的“生态”还有多远?

环资庭像是生态岛的一根“探针”———不仅是司法意义上的，还是生态和人文意义上的。

原生态未必“生态”

崇明岛上养猪，散养居多。农家的小猪圈，少的几头，多的几十几百头，规模跟着肉价沉浮。早年没有环保要求，大家都这么过来了。现在，农村畜禽排放、畜禽无害化处理有了具体指标，绝大部分人家都属于不规范养殖。

畜禽不规范养殖容易导致水源、空气、土壤的连环污染，也会造成邻里纠纷和信访事件。

崇明区近年出台了一批措施，逐步整治、退养、关停不规范畜禽养殖，一批案件由此产生。

崇明法院院长米振荣介绍，畜禽养殖涉污类案件主要有两类:一类是养殖户不服行政机关作出的行政决定或行政命令而提起行政诉讼，另一类是行政机关申请强制执行。环资庭成立后的首例环境资源案例就属于第一类———去年6月，米振荣担任审判长，公开开庭审理了原告张某诉被告崇明环境保护局、政府不服行政处罚案。

张某在崇明租借土地用于生猪养殖，养殖场育有1000多头猪，因为气味扰民遭到居民投诉和网友曝光。当地环保局依据《建设项目环境保护管理条例》等规定，对张某作出罚款6.5万元的行政处罚决定。张某不服，向政府申请行政复议，政府维持了环保局作出的行政处罚决定。

张某以环保局和政府为被告向崇明法院提起诉讼。崇明法院认为，原告张某承包土地、投资建造猪舍棚舍及2个化粪池等从事生猪养殖属于建设项目范畴，其未经环保审批且未建成配套环保设施，擅自从事规模化生猪养殖的行为，违反了　《建设项目环境保护管理条例》　等法律规定，判决驳回原告的诉讼请求。

“养猪养羊的农家生活似乎是原生态的，但原生态未必‘生态’。社会的环保底线提高了，‘世界级生态岛’的环保要求更高。过去的粗放式养殖方式成了农业产业升级过程中要淘汰的东西。”米振荣说，崇明没有大的污染事件，但面临着生态建设的内涵研究和精细化探索课题。

自然野趣背后的利益关系

秋天的崇明滩涂一片金黄，农人捕鱼，身后水牛拖着小车慢行。有时候水牛发呆，牛背上落了一只白鹭。在附近蹲守多时的摄影师按下快门，收获了满意的照片。

自然野趣是崇明岛吸引人的地方，但在环境资源审判庭庭长朱胜范的眼里有另一种况味:滩涂是崇明重要的自然资源，滩涂资源开发利用案件在资源案件中占77.78%，而且还在逐年增长，“崇明的滩涂面积大、分布广，过去对滩涂的保护管理不够精细。崇明世界级生态岛‘十三五’规划出台后，滩涂资源开发利用受到了更加严格的规范。”

“滩涂资源管理部门在依据政策法规收回滩涂时，常常与滩涂承包方产生争议，比如承包方认为合同约定时间短，前期投入大，滩涂上建有地上物、附属物等基础设施，要求给予巨额补偿，而发包方则认为合同届满收回，合同没有约定补偿条款。有的案件涉及滩涂转包分包等多个环节，法律关系复杂，他项权益冲突明显。”朱胜范表示，资源类案件利益冲突大，矛盾容易激化，环资庭对于案件的审判具有一定的导向作用，可以让这类案件发挥“以案示法”效应，统一裁判尺度，通过个案、类案的审理加大对滩涂开发利用的司法规制，引导滩涂开发案件司法规则和审判结果在社会舆论中形成共识。

“生态的发展伴随社会利益关系的调整，这是法律要解决的问题。”米振荣认为，中国环境资源治理的法治化水平亟待提升，生态城市需要探索预防和化解环境资源纠纷的司法途径。

精细化的法律保障精密的生态系统

从环资庭的收案类型看，行政非诉审查案件、执行案件分别占总数的36%、40%，其中执行案件多是畜禽养殖不规范、企业生产缺少环评等造成环境污染。准入门槛很低的废塑料加工类案件是其中典型。针对相关企业或个人“打一枪换一个地方”的现象，环资庭法官创设了不定期回访的机制。

在一例执行案件中，被执行人刘某在一处废弃厂房内从事废塑料再加工生产，企业没有办理法律规定的环保审批手续，需要配套建设的环境保护设施也没建成，环保部门向其作出《责令停止生产决定书》，刘某在法定期限内既没申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定，经环保部门催告仍未履行。执行过程中，崇明法院对生产流水线及时采取强制措施查封。

案件结案后，法院执行人员不定期多次回访，监督整改情况，确保违规违法行为不再发生，违规生产流水线现已拆除。朱胜范介绍，对已执行完毕的非法生产涉污类案件实行不定期回访，是针对案子特性所确立的制度，“崇明农业生产，产生大量农地膜、塑料大棚、瓜果包装等白色垃圾，由此催生了废塑料加工行业。废塑料加工门槛低、规模小，设备简陋、易拆易建，遇到环保部门执法检查，被执行人往往选择隐匿行踪、临时关停、择址重建，‘打一枪换一个地方’，所以监管特别困难。我们除了办案子，还要关注案结事了。”

“精细化的法律保障是我们的尝试之一。”米振荣说，2014年6月最高院成立环境资源审判庭以来，中国法院设立了数百家环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭，环境资源专门审判庭的出现是司法机构应对环境问题的制度创新，“服务生态发展大局，我们希望能最大限度地发挥司法保护生态的功能。”