老城改造首先要满足人的需求——专访中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

“要实现城市让生活更美好的目标，关键是城市发展、更新必须顺应人的实际需求。”中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁日前在接受本报记者就老城区改造、城市功能完善等问题专访时表示，“老城区的改造首先要了解城市，尊重城市发展规律、尊重城市产业规律、立足城市人口结构和由人口结构形成的需求。”

提升城市功能应尊重居民现实需求

报:经过近二三十年的高速发展，我国许多城市建设了大量新区。但近年来，老城区改造日益受到关注。您觉得老城改造的关键是什么？

李铁:城市发展首先满足人的需求。任何一个城市、城市里任何一个区域，人口结构是多元的，必然导致其就业行为、消费行为、空间流动行为也是多样的。以此为基础，才能了解应当提供什么样的服务、配置什么样的资源要素，老城区人口结构、年龄构成、职业构成、消费习惯、生活成本都是历史形成的，在城市功能的提升、基础设施的改善、产业结构的调整等方面，更应尊重历史，尊重居民的现实需求。

虽然我们造了许多新区，老城区仍然有其独特的优势，吸引大量人口聚集。第一，历史形成的优质公共服务资源大量集中在老城；第二，老城的房子更容易通过出租等方式实现一部分收入功能；第三，老城生活服务业经长期发展较为发达，居民在步行距离内就能解决各类生活问题，非常方便。这使老城居民既有强烈的改善居住条件的诉求，又不愿离开老城。这是老城改造中必须考虑的因素。

推进老城改造面临双重压力

报:不少城市的老城区在商业中心、主要街道背后，存在着成片老房子、老街区。这也是近期许多地方老城改造的重点、难点。哪些因素制约了老城改造的进程？

李铁:相比建设新城，老城改造的代价更高。经过多年新城区、新住宅小区的建设，城市内部各区域的人口也在流动。流动后积淀在老城的人口大多属于中低收入群体。他们居住密度大、利益诉求很高，希望通过改造扩大居住面积、改善居住条件、提升居住环境的愿望十分强烈。

但这些区域地下基础设施缺口往往也很大，供水、排污等管道建设问题尤为突出。过去各地政府以成片搬迁、出让城市中心土地、吸引开发商的方式进行城区改造，但随着土地成本、拆迁成本、建设成本的上涨，在大部分三四线城市，这种模式的内在驱动力越来越弱。居民诉求提高与改造驱动力的减弱，使老城区改造面临双重压力，必须要有新观念、新思路、新办法。

要尊重历史尊重规律

报：据我们了解，现在有些城市对老街区进行微改造，通过引入公共服务设施、修建公共绿地、引导新兴产业与居民共生等措施，改善居民居住和生活条件。这些举措是不是也是旧城区改造的新路子?

李铁：我们过去总是希望城市面貌变化快一点，尽快缩短与发达国家城市的差距。但罗马不是一天建成的。除了一些古迹，他们城市的大量住宅、街区是在工业革命后数百年中的产业发展、商品流通、技术进步逐步发展，才达到现在的水平；城市定位、市容风貌、街区功能是在顺应市场发展和居民需求的过程中逐步完善的，这是一个渐进的过程。我国不少城市的老城区历史悠久，却没有经历这样的阶段，无论房屋质量、基础设施、公共服务设施都很不完备。过去我们总想一步到位，希望短短几年、十几年改变城市的面貌，不但经济成本高，对城市历史风貌影响也很大。而要在短时间里解决居民多年积淀下来的诉求，难免容易引发各类矛盾。老城区改造需要时间，要有耐心，这是我们当前首先需要树立的观念，以逐步改善和渐进方式来满足居民的诉求。

老城区在城市中的功能和作用，也需要重新评价、定位。在传统认知中，老城区、老街区路窄人多房旧，与现代化城市很不相配，总希望进行根本性的改造。但我们研究发现，由于老城建筑布局是街区式的，窄而密集的街区道路自然形成了沿街商铺；人口高度集中，造就了发达的街区服务业。老城的商业网点密度普遍是新城区的1-2倍，带动了周边人口的就业。这种居住、商业、就业并存的形态，使老城区在整个城市中具有不可缺少的功能。其业态提升、环境优化、基础和公共服务设施改善要根据市民的需求和市场发展顺势而为。如北京的什刹海地区，就是顺应了市民对户外休闲场所的需求，成为酒吧、餐饮聚集地，政府根据当地的业态，对环境、基础设施进行了升级改造。

体现城市的包容性

报：您曾在不同场合提出城市要有包容性。在老城区改造中，这种城市的包容性如何体现?

李铁：城市是一个由各类人群组成的有机整体。随着产业结构升级，信息、创意、金融等高端服务业在城市经济发展中占的比重越来越大。但是，这并不意味普通的生活服务业就不重要了。无论新兴的第三产业如何高端，从业人员都需要生活服务，提供这些服务的人群自身也需要消费其他服务。同时，城市的服务业和各类创新型产业也需要外来人口弥补劳动力严重不足的缺口，这些外来劳动力也需要适合自身收入水平的消费。种种原因叠加，必然形成消费的梯度，也决定了城市生活服务业既要有大型商业综合体，也需要胡同里的小商铺、小饭店。而提供这些生活服务的，大量是外来人口。

由于经营成本、生活成本、市场定位等因素，这一人群往往聚集于城乡结合部和城市里的老街区。城市对他们要有包容性，不应仅出于治安管理、环境整治、市容面貌的考虑就“一刀切”地剔除城市满足中低端人口消费需求的功能。老城区在改造过程中，要考虑给这类服务业及其从业者留下一定的空间，才能保持城市的活力，满足多层次的需求。(本报北京2月14日专电)