合作治理共享自行车的可喜探索
核心观点
《上海市规范发展共享自行车指导意见 (试行)》从明确政府与企业及用户的各方责任入手，就车辆投放、押金管理、信用互通等环节的管理提出了比较明确的意见。这是政府、企业、用户合作治理共享自行车迈出的可喜一步，是政府问计于民、努力种好合作治理这块“试验田”的重要探索
汤啸天
日前，《上海市规范发展共享自行车指导意见 (试行)》 向社会公开征求意见，引起了市民和学术界的热议。《指导意见》 从明确政府与企业及用户的各方责任入手，就车辆投放、押金管理、信用互通等环节的管理提出了比较明确的意见。我认为，这是政府、企业、用户合作治理共享自行车迈出的可喜一步，是政府问计于民、努力种好合作治理这块“试验田”的重要探索。
共享自行车亟待合作治理
多年来，上海地方政府曾经为解决市民“出行难”做过多种探索，也推广过“有桩”的公共自行车。“忽如一夜春风来”的共享自行车，不仅变“有桩”为“无桩”，而且在运行模式等方面出现了全新的变化。共享自行车在解决市民短途出行等方面发挥了良好的作用，但也出现了企业盲目过量投放、用户乱停乱放、妨碍交通等问题。共享自行车对政府、企业、市民而言都是新鲜事物，传统的自行车管理办法失灵，现成的经验无处可觅，正是创新治理实践的大好时机。
近年来，一些发达国家纷纷推出合作治理“新政”，形成又一轮公私合作治理的创新热潮。创新治理的主要内容是政府、企业界、社会等各方利益主体，平等参与、交互作用、共创价值。从现象上看，目前共享自行车突出的问题是乱停乱放。其实，更深层的原因在于资本高度集聚的投入和管理对策的缺失。在合作治理共享自行车的探索中，必须清醒地认识到资本在运营企业背后所起的作用，防止共享自行车企业之间的恶性竞争。结合上海城市发展规划、公交优先发展战略、道路通行条件和交通安全状况，明确宣布上海不发展共享电动自行车也是防止恶性竞争扩大化的有效之举。可以说，共享自行车亟待合作治理，正是政府、企业、市民翘首以盼之时。《指导意见》 征求意见稿的出台恰逢其时。
合作治理是以共建共治共享求得共赢
创新治理不是把市场与政府对立起来，用市场来否定政府，也不是用政府代替市场，而是将政府、企业、市民三者统一起来，主张发挥市场的基础作用，发挥政府的引导作用，发挥市民的自觉作用。因此，创新合作治理的任务是寻找公共服务目标与企业盈利目标、市民得利目标的结合点。其基本精神是促进公共主体与私人主体之间的合作，发挥公私各方的最大效能。
共享自行车的便捷性格外突出。但在缺乏宏观视野的状态下，便捷可能意味着“任意”。《指导意见》 将共享自行车功能定位为“以互联网技术为依托构建平台，由经营企业投放车辆，为市民提供日常短距离出行和对接公共交通等主要功能的自行车租赁服务”。这样的表述既有大局观，也符合共享自行车发展远景。按照这一定位，共享自行车在本质上依然是租赁服务业的一部分，适合于短途出行或者对接公共交通。有鉴于此，治理要在制度设计上预留足够的空间。例如，我们目前对“以互联网技术为依托”的未来发展还不可能作出准确的描述，在对共享自行车的准入标准上就应当适度从严。依我之见，共享自行车应当是具有智能锁具和限速功能、能够卫星定位实时监控、耐用性好故障率低的产品。同时，应当根据“谁运营、谁管理”的原则，明确运营商是共享自行车的管理主体，政府的责任是加强宏观统筹，提供政策指导，实施督促检查。不符合规定的共享单车企业将不被准入或被强制退出市场。日常运营中的如何及时回收破损车、维修检验程序、旧车淘汰的期限等需要有刚性的规则，督促企业要做好技术和物质准备。就用户而言，面临政府的有力指导和严格有序的“线上线下”管理，以及个人信用的约束，也有利于自律意识和习惯的养成。迄今为止，我们对合作治理确实缺乏足够经验，但只要认准路子，坚持边摸索、边总结、边实践，就一定能够取得共赢的效果。
共享自行车合作治理要打好“组合拳”
共享自行车的发展速度之快令人吃惊，充分彰显了市场的力量。今后始料不及的问题还可能会出现，政府有责任也有义务站高望远，在统揽全局方面做更多的努力。例如，共享自行车的运营企业都有各自的运营数据，要求加强企业之间信用信息的互通共享，将多次违法违约的用户列入黑名单，共同限制其使用是必要的;另一方面，加强对用户失信行为的约束，将用户严重失信行为依法纳入公共信用信息服务平台的具体实施，还需要政府细化指导。与此同时，共享自行车所获得的押金量巨大，其运作是否合规已经引起质疑，政府对共享自行车押金的管控绝对不能松懈。
应当清醒地看到，当前共享自行车出现的问题是发展带来的问题，也只有通过进一步规范发展才能解决。在具体制度的设计上，一定要综合施策，打好“组合拳”。《指导意见》已经确立了积极引导、强化安全、注重有序、加强协同的基本原则，并明确了政府、企业、用户各方责任，同时从规范企业经营条件、强化车辆质量安全、确保用户信息安全、保障用户骑行安全、完善车辆管维机制和保障用户资金安全方面作了规定。尽管这些规定的细节还有待进一步优化，但政府、企业、用户合作治理的框架已经基本形成，相信通过不断的探索实践，有望总结出可复制、可推广的经验。
(作者为上海政法学院编审，上海市法学会副秘书长)